Giappichelli: Sistema del diritto amministrativo italiano

Il volume l’Ordinamento della sanità si rivolge a studenti, professionisti e operatori della sanità e della pubblica amministrazione in generale e agli studiosi e cultori del diritto amministrativo. Il campo disciplinare è il diritto amministrativo e nello specifico il diritto sanitario nella cornice del diritto amministrativo generale, sia sostanziale che processuale. Lo studio vuole essere una riflessione a carattere pratico-teorico sul sistema positivo della sanità pubblica e privata, anche alla luce delle vicende che hanno caratterizzato il momento attuale: l’emergenza causata dalla pandemia da covid-19, il riscaldamento globale, ecc. Particolare attenzione è dedicata al diritto dell’UE e al diritto internazionale, in quanto contesto nel quale i problemi debbono essere oggi inquadrati: Green Deal, PNRR, ecc. Il volume considera, integrandoli, i tre formanti generali di ogni ricerca nel campo del diritto: le norme positive, la giurisprudenza, la dottrina.

La giurisdizione amministrativa costituisce una realtà fondamentale della nostra Repubblica così come di ogni stato democratico. Proprio per questa ragione, la riflessione sulla medesima si è sviluppata nel corso ormai di oltre 150 anni in modo ampio ed articolato sia a livello di letteratura che a livello di giurisprudenza. Il legislatore, sia pure spesso in modo episodico, ma talvolta anche in modo organico, è intervenuto più volte. Un sistema così complesso e composito non può essere affrontato compiutamente in una singola trattazione monografica all’interno di un trattato: occorrerebbero infatti, e per il vero sono state dedicate all’argomento, numerose monografie. La presente esposizione, perciò, si propone di illustrare le caratteristiche fondamentali della giurisdizione amministrativa nel momento presente, collocandole all’interno dello sviluppo del sistema, riferito alle antecedenze più prossime. Proprio perché si tratta di individuare gli elementi fondamentali, non si è prestata attenzione a profili particolari od anche a vicende che hanno esaurito il loro significato nel momento in cui si sono verificate.

La sicurezza pubblica costituisce un compito primario dello Stato. Un compito al quale nessun tipo di Stato (considerata l’espressione in senso ampio, come complesso dei pubblici poteri) potrebbe rinunziare pena la rinunzia alla continuità della sua esistenza. Nonostante l’importanza dell’argomento, da molto tempo esso non occupa più nel campo delle scienze amministrativo quel posto preponderante che vi occupò nel passato. Nei manuali, allo studio dei compiti dell’amministrazione (altri parlano di “funzioni”) viene dedicata scarsa attenzione. Solitamente (ma non in tutti), si ritrova soltanto la menzione di quelli principali, accompagnata da qualche breve chiarimento sull’oggetto e dalla citazione delle leggi fondamentali che regolano la materia , ma non si va oltre la descrizione . La sicurezza pubblica viene ricompresa tra i compiti di conservazione, secondo una classificazione nella quale figurano, oltre ai predetti, i compiti di benessere. Laddove si va oltre si preferisce soffermarsi sui secondi: la sanità, l’ambiente, ecc. Per quanto concerne la produzione monografica sino a pochi anni fa i volumi (giuridici) pubblicati, in relazione all’importanza della materia, erano ben pochi. Negli ultimi anni sono apparsi nuovi contributi sia di giuristi che di criminologi. Le ragioni di tale fenomeno si possono facilmente individuare. La sicurezza pubblica viene configurata, secondo una visione risalente, che è stata recepita dalla Costituzione repubblicana, come un limite alle libertà, sicché si inquadra pienamente nella configurazione bipolare tra autorità e libertà – di cui anzi costituisce l’archetipo fondamentale –, considerata tradizionalmente come l’essenza del diritto amministrativo.

Il volume qui pubblicato nasce anzitutto da una constatazione relativa alla produzione scientifica riguardante il diritto regionale. Sin da quando si è iniziato a riflettere sulla fisionomia e sulle funzioni delle Regioni, ossia ben prima della loro effettiva istituzione, l’attenzione della dottrina italiana si è concentrata, in massima parte, sul profilo costituzionale di questi enti: il potere legislativo regionale, l’autonomia statutaria, i rapporti tra le fonti, la forma di governo, e più in generale i limiti derivanti dall’innesto delle Regioni all’interno di uno Stato che aveva da poco, e faticosamente, raggiunto la propria unità politica. La riprova di ciò si può ottenere da una rapida disamina della letteratura giuridica in tema di Regioni, in massima parte alimentata da studiosi di diritto costituzionale e, per tradizione, delimitata dagli argini robusti – quantomeno nel nostro sistema giuridico e universitario – del relativo settore disciplinare. In quest’ottica, le Regioni sono state percepite principalmente come articolazioni istituzionali della Repubblica, nel loro rapporto di permanente tensione con il centro e con la spinta centripeta che da esso proviene, nell’ambito di una più generale riflessione sulla forma di Stato italiana e sui suoi elementi differenziali rispetto ai più consolidati ordinamenti federali.

Il sistema di repressione amministrativa dell’illecito urbanistico-edilizio, pur caratterizzato dalla presenza di vari e diversificati mezzi di reazione (misure ripristinatorie, sanzioni alternative, pene pecuniarie), evidenzia, ormai da tempo, un diffuso vuoto di effettività, al punto da rendere spesso indispensabile l’intervento, in via di supplenza, del giudice penale, in una sorta di sempre più invasiva vicarianza penale. All’obbligatorietà e vincolatezza che, in una dominante logica punitiva, connotano il potere sanzionatorio della pubblica amministrazione, fino alla svalutazione delle garanzie partecipative e motivazionali, non corrisponde, pertanto, la reale effettività dei rimedi. Prende, così, corpo l’ipotesi di studio secondo cui, alla base dell’ineffettività dell’ordinamento urbanistico-edilizio, non vi sarebbe l’eccessiva discrezionalità attribuita agli enti comunali, quanto, piuttosto, un potere non esercitato, per inerzia, o non esercitato a pieno, sfruttando gli strumenti alternativi rispetto alla prioritaria misura ripristinatoria dell’ordine violato: rimedi e tecniche di tutela maggiormente raffinate, rispetto alla più radicale demolizione, proiettate verso i luoghi, le specifiche emergenze territoriali e le loro variabili esigenze.

Il volume, tra l'altro raccogliendo e aggiornando saggi in tema di pubblici servizi comparsi tra il 1999 e il 2008, affronta alcune questioni fondamentali della materia, a partire dalla relativa definizione, che viene confrontata con la nozione europea di servizi di interesse economico generale e con quella, rilevante in ottica penalistica, di funzione pubblica. Attraverso una rilettura del percorso interpretativo seguito dalla giurisprudenza, nazionale e sovranazionale, e dialogando con la dottrina, gli Autori si propongono di disegnare una più puntuale definizione, che qualificano soggettiva temperata, dei pubblici servizi, distinguendola sia dai settori oggetto di politiche di liberalizzazione, sia dalle attività ricomprese nei mercati regolati. L'analisi svolta si confronta con novità e incertezze normative, e così con la distinzione tra appalti e concessioni di pubblici servizi, esaminando dettagliatamente la corposa giurisprudenza in tema di società miste affidatarie di servizi pubblici locali, nonché di in house provinding e organismo di diritto pubblico, giurisprudenza dalla quale emergono oscillazioni ma pure spunti per riflessioni di teoria generale. Il saggio si chiude con l'esame di una fattispecie specifica di servizio pubblico, quello di distribuzione del gas con le relative gare, esempio particolarmente significativo del difficile percorso per l'attuazione di riforme volte alla liberalizzazione dei servizi pubblici locali.

«Il diritto amministrativo comparato è ancora considerato fra le discipline giuridiche quasi una "Cenerentola". Diritto privato, diritto costituzionale, diritto commerciale, diritto del lavoro, soltanto per fare alcuni esempi, rappresentano ambiti di studio più battuti dalla scienza comparatistica. Più in generale, il diritto comparato, quale autonoma disciplina di studio, ha raggiunto sviluppi significativi all'inizio del nuovo secolo, come dimostrano alcuni volumi recentemente pubblicati. Se i suoi presupposti sono stati introdotti in tempi ormai lontani, le indagini attuali — pur privilegiando l'Europa o gli Stati Uniti, come anche le esperienze di common law — si indirizzano attualmente verso esperienze post-coloniali, come, ad esempio, quelle dell'India o di Paesi dell'Asia orientale. Tuttavia, gli sviluppi sul piano metodologico sono rimasti in uno stato più che embrionale, in una sorta di voluta negligenza nell'applicare i metodi della comparazione al diritto amministrativo...» (Dalla Presentazione)

A che punto è l’autonomia universitaria? Quanto riesce ancora a servire le ragioni per le quali è stata elevata dal legislatore costituzionale a componente costitutiva dello statuto delle Università? Quanto le tante regole delle quali l’Università è stata e continua ad essere destinataria riescono ad assicurarle condizioni organizzative e di funzionamento adeguate a ciò che essa “è” e “deve essere”? Quanto le più recenti riforme pensate per incentivarne la qualità e l’efficienza consentono all’Università di rispondere alle nuove esigenze dei contesti culturali, sociali ed economici nazionali e internazionali? Sono queste fra le principali domande alle quali il volume si propone di cercare risposte, all’interno di un’analisi che guarda all’Università come soggetto che sfida i “regolatori”, nella loro capacità di riconoscere e valorizzare il ruolo che la connota come realtà storicamente determinata, nella sua ontologia anche funzionale, ad essi preesistente. È la “questione universitaria” che si apre quando l’Università, con la sua autonomia intrinsecamente plurale nei contenuti ordinamentali, didattici, scientifici e delle risorse che la qualificano, incontra il legislatore e si misura con i diversi spazi e i diversi confini apposti alla sua azione. Un incontro collocato “al centro” di uno studio che intende verificarne gli esiti e gli effetti e valutarne l’idoneità a fondare un diritto per l’Università e non già dell’Università. Un’analisi della quale diventa parte ineliminabile anche la considerazione delle soluzioni organizzative e procedimentali alle quali ne è affidato un autogoverno e un governo di per sé atte a condizionare l’andamento e lo sviluppo di un sistema complesso, fatto di differenze, qual è appunto il sistema delle autonomie universitarie.

Nonostante, ad oggi, l'amministrazione militare italiana coinvolga più di duecentomila unità e assorba una quota rilevante del budget statale, sebbene essa sia coinvolta in numerose attività di rilievo internazionale e sia considerata l'ultimo traguardo dell'integrazione europea, gli studi sul tema sono piuttosto limitati. Il volume si pone l'obiettivo di colmare questa lacuna e operare un tentativo di narrazione giuridica di un macro-sistema organizzativo, il quale presenta l'innegabile vantaggio di offrire un oggetto di ricerca che costituisce da sempre il «core» del potere statuale, ma che, al contempo, si manifesta come una sorta di «enclave» ordinamentale in cui convivono tradizione e innovazione. Infatti, l'amministrazione militare ha da sempre rappresentato l'archetipo della specialità, un ambito in cui le regole generali vengono piegate all'esigenza della funzione. Una specialità in cui i fattori di cogenza delle norme sono assicurati, sia da un quadro giuridico positivo fortemente caratterizzato, sia dalla qualità fortemente etica, dell'appartenenza all'organizzazione. Una specialità che si misura anche sul piano delle relazioni internazionali e sovranazionali in quanto elemento unitario di collegamento tra sistemi amministrativi differenziati correlati, per scelta politica, all'esercizio collettivo di una medesima funzione di sicurezza. Con l'adozione di un metodo di analisi storico-giuridica la trattazione degli argomenti è articolata in due parti. Nella prima parte si affrontano le tematiche correlate agli aspetti organizzativi del governo della difesa, sia nella sua dimensione strettamente interna, con riferimento ai rapporti tra politica e tecnostruttura, sia in quella europea ed internazionale. Nella seconda parte, invece, si analizzano gli elementi peculiari dell'ordinamento amministrativo militare, ossia i connotati della sua specialità. In particolare, il discorso si focalizza sulla dialettica tra legalità e disciplina, tra gerarchia ed efficienza, tra etica ed imparzialità, tra segreto e trasparenza. In ultimo, si offre una disamina del regime giuridico dei mezzi concentrando l'attenzione sui beni e sui contratti dell'amministrazione militare.