Giappichelli: Costituzione e amministrazione. Studi di diritto pubblico

La Francia, sin dai tempi della rivoluzione francese, rappresenta il prototipo dello Stato unitario, caratterizzato da collettività territoriali disciplinate sulla base del principio di uniformità. Il modello di governo locale affermatosi nei secoli si connota per un’organizzazione territoriale e una distribuzione delle funzioni amministrative locali originali, informate alla dialettica tra déconcentration e décentralisation ed alla compresenza di molteplici livelli di governo. Le riforme territoriali dell’ultimo decennio hanno modificato l’assetto precedente, introducendo elementi di differenziazione in uno statuto giuridico tendenzialmente uniforme, ancorché complesso e variegato. Infatti, a partire dal 2010, si è assistito ad una serie di interventi legislativi volti ad operare un riassetto complessivo informato, volendo esemplificare, alla generalizzazione dell’intercommunalité per la gran parte dei Comuni francesi – anche attraverso l’affermazione delle Métropoles nelle aree urbane – alla rivisitazione delle competenze dei Dipartimenti e all’aggregazione delle Regioni amministrative, in un quadro di generale ridefinizione delle competenze intestate a ciascun livello di governo. Nonostante le novità accennate, la parabola del decentramento amministrativo francese sta conoscendo una nuova stagione con l’entrata in vigore della legge 2022-217 del 21 febbraio 2022, la quale ribadisce il rilievo della décentralisation e, al contempo, apre la strada alla sanzione del principio di differenziazione nell’assetto uniforme delle collectivités territoriales, con possibili effetti di notevole interesse nei rapporti tra le collettività e tra queste ultime e lo Stato, in ragione della possibilità di accedere a forme di sperimentazione territoriale. Nell’analisi del diritto delle collettività territoriali francesi – condotta sulla direttrice del rapporto tra Costituzione e amministrazione – assistiamo alla ricerca di un equilibrio tra tradizione e innovazione nel quale, probabilmente, «uniformità» e «differenziazione» possono essere interpretati come “codici” ermeneutici del moderno decentramento «à la française».

Le sanzioni amministrative, oggetto di studi tradizionali tanto nell’ambito del diritto amministrativo che di quello penale, sono oggi al centro di un rinnovato interesse da parte della dottrina, della giurisprudenza e del legislatore, anche a fronte di una rilevante influenza esercitata in materia dal diritto europeo (convenzionale ed euro-unitario). Se, da un lato, la potestà sanzionatoria è oggi pienamente inserita nel novero delle funzioni attribuite alle amministrazioni pubbliche (aspetto che trova le sue più significative espressioni nell'ambito delle Autorità amministrative indipendenti), dall'altro lato, la pervasività ed i livelli di afflittività delle sanzioni (impensabili nel 1981, quando il legislatore italiano dettava la disciplina generale in materia) hanno posto con forza il tema delle tutele apprestate a favore dei privati, ponendosi il problema circa l’estensione da riconoscere alle garanzie di matrice penalistica. “Le sanzioni amministrative tra diritto nazionale e diritto europeo” di Stefano Lorenzo Vitale è una monografia scientifica che intende offrire un contributo al dibattito, mirando a ricostruire criticamente i principi della materia e a individuare le linee lungo le quali si muove l’ordinamento nazionale alla luce del diritto europeo. Prefazione di Cerulli Irelli V.

L'entrata in vigore del D.Lgs. n. 104 del 2 luglio 2010 ha segnato una tappa storica nella giustizia amministrativa italiana. L'appuntamento della codificazione, tuttavia, pur portando ad una razionalizzazione della disciplina processuale da molti auspicata, ha lasciato perplessi su più di un aspetto, in particolar modo per quanto concerne le tipologie di azioni proponibili. Tra queste, una posizione di rilievo merita senza dubbio l'azione di condanna dell'amministrazione ad un facere specifico avente ad oggetto un atto illegittimamente denegato, meglio conosciuta, con terminologia mutuata dall'ordinamento germanico, come azione di adempimento. Le incertezze che hanno accompagnato la sua previsione nella genesi del Codice del processo amministrativo, la svolta giurisprudenziale segnata dalle due Adunanze Plenarie nn. 3 e 15 del 2011, con i perduranti dubbi che si sono riscontrati in dottrina, pongono l'interprete di fronte alla necessità di chiarire la portata di tale strumento processuale, al fine di valutarne non solo e non tanto l'astratta ammissibilità, quanto piuttosto - questione ben più delicata - l'ambito e le modalità di applicazione in un rinnovato sistema processuale che, per la prima volta in maniera esplicita, risulta improntato al canone dell'effettività della tutela (art. 1 c.p.a.).

L'incidenza di norme e principi di rango costituzionale sulla pubblica amministrazione è divenuta sempre maggiore, anche grazie alla ricca giurisprudenza della Corte costituzionale. Le modifiche della nostra Costituzione, segnatamente nel Titolo V, Parte il, determinano l'ambito delle potestà normative spettanti ai diversi livelli di governo, le regole per la distribuzione delle funzioni amministrative tra di essi, la disciplina dei poteri sostitutivi, i rapporti tra pubblico e privato nell'esercizio delle attività di interesse generale; e così via. Ma i principi di rango costituzionale, o "superprimario", che vincolano l'amministrazione pubblica nazionale sono anche quelli stabiliti dal diritto di fonte europea ed elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; senza tacere di importanti principi operanti nel nostro ambito, anch'essi al livello "superprimario" posti da organizzazioni internazionali e dalla giurisprudenza delle relative Corti, e tra queste segnatamente dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Gli studi sull'amministrazione pubblica devono guardare alla Costituzione e al diritto sovranazionale; ma allo stesso tempo, all'azione concreta dei pubblici poteri, chiamata a tradurre quei principi e le norme che ne sono attuazione, in risultati di benessere e sviluppo. Gli studi raccolti nella collana sono orientati a raffrontare e ad indirizzare la nostra amministrazione interna, nella sua organizzazione e nella sua azione.

L'amministrazione transnazionale rappresenta una dimensione organizzativa diversa da quelle statale e comunitaria e consta, tra l'altro, di atti amministrativi di uno Stato membro dell'Unione Europea che, in forza di una norma comunitaria, producono effetti giuridici, variamente configurati, anche nel territorio di altri Stati membri. Questi provvedimenti sollevano delicate questioni teoriche e pratiche e hanno assunto un rilievo centrale nell'ordinamento europeo, in special modo per quanto riguarda l'esercizio delle libertà fondamentali riconosciute dal Trattato. Nel libro vengono individuati e analizzati quattro modelli di provvedimenti transnazionali e si evidenzia come essi siano il frutto di ambienti collaborativi (le unioni amministrativi settoriali) finalizzati a contemperare esigenze pluralistiche con quelle unitarie. Emergono in tal modo rilevanti elementi di novità rispetto alla tradizionale elaborazione di atto e provvedimento amministrativo, segnatamente in ordine ai caratteri dell'efficacia.

Gli studi sull'amministrazione pubblica devono guardare alla Costituzione e al diritto sovranazionale; ma allo stesso tempo, all'azione concreta dei pubblici poteri, chiamata a tradurre quei principi e le norme che ne sono attuazione, in risultati di benessere e sviluppo. Gli studi raccolti nella collana sono orientali a raffrontare e ad indirizzare la nostra amministrazione interna, nella sua organizzazione e nella sua azione, nonché la relativa tutela giurisdizionale, ai principi di rango superiore che ne reggono l'ordinamento. Il volume affronta le problematiche della invalidità amministrativa, che in questo periodo sono rese più complesse da rilevanti innovazioni legislative e giurisprudenziali che ne accentuano l'incertezza. La nuova specie della nullità degli atti amministrativi introdotta dalla legge di riforma del 2005; la previsione, nella stessa legge, della nozione dei vizi meramente formali dell'atto amministrativo, che indebolisce la categoria dell'annullabilità, costituiscono solo alcuni dei problemi sul tappeto, ai quali il volume vuole dare un utile contributo; incorporando, anche nella trattazione, le differenziate nozioni di invalidità amministrativa rispettivamente seguite nell'ambito della giurisdizione penale e nell'ambito della giurisdizione contabile.

L'incidenza di norme e principi di rango costituzionale sulla pubblica amministrazione è divenuta sempre maggiore, anche grazie alla ricca giurisprudenza della Corte costituzionale. Le modifiche della nostra Costituzione, segnatamente nel Titolo V, Parte II, determinano l'ambito delle potestà normative spettanti ai diversi livelli di governo, le regole per la distribuzione delle funzioni amministrative tra di essi, la disciplina dei poteri sostitutivi, i rapporti tra pubblico e privato nell'esercizio delle attività di interesse generale; e così via. Ma i principi di rango costituzionale, o "superprimario", che vincolano l'amministrazione pubblica nazionale sono anche quelli stabiliti dal diritto di fonte europea ed elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; senza tacere di importanti principi operanti nel nostro ambito, anch'essi al livello "superprimario" posti da organizzazioni internazionali e dalla giurisprudenza delle relative Corti, e tra queste segnatamente dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Gli studi sull'amministrazione pubblica devono guardare alla Costituzione e al diritto sovranazionale; ma allo stesso tempo, all'azione concreta dei pubblici poteri, chiamata a tradurre quei principi e le norme che ne sono attuazione, in risultati di benessere e sviluppo. Gli studi raccolti nella collana sono orientati a raffrontare e ad indirizzare la nostra amministrazione interna, nella sua organizzazione e nella sua azione.

Il saggio prende spunto dal dibattuto problema, oggetto di una specifica disposizione introdotta nella legge sul procedimento amministrativo, dell'atto amministrativo solo formalmente viziato. L'idea di fondo è che per un soddisfacente accostamento al tema è utile individuare due strategie decisionali corrispondenti a due assai diverse accezioni del formalismo giuridico (pratico). La strategia delle regole, in cui il formalismo riguarda la derivazione di norme particolari da norme generali, e la strategia della 'funzione', in cui il formalismo è quello delle procedure. L'indagine tenta di sviluppare una tesi esplicativa dell'irrilevanza dei vizi formali degli atti amministrativi vincolati basata sull'idea secondo cui la necessarietà della forma procedimentale è strettamente legata all'esercizio dei poteri normativi.