Editoriale Scientifica: Percorsi di diritto amministrativo. Monografie

Il lavoro affronta il tema della funzionalizzazione dell’attività amministrativa di diritto privato attraverso l’analisi della causa e del programma negoziale, letti in riferimento alla distinzione fra gratuità ed onerosità in tre fattispecie (le convenzioni non onerose di cui all’art. 20, d.lgs. n. 50/2016; gli affidamenti al volontariato dei servizi di trasporto in ambulanza d’urgenza ed emergenza; gli affidamenti degli appalti di servizi di ingegneria e architettura in una dimensione di “onerosità in senso debole”). Oggetto di indagine è la relazione fra la parte pubblica e quella privata, che appare soffrire di una sorta di separazione su due piani funzionali, contro l’evidenza sia logica che giuridica dell’unicità del programma negoziale e della causa in concreto, per di più condivisi, per quanto esito di un fascio di interessi differenti.

Lo studio, muovendo dall’assunto che il carattere afflittivo di una misura non è incompatibile con l’esercizio di una funzione amministrativa, mette in luce come le sanzioni amministrative siano espressione di un potere autoritativo che può essere anche discrezionale. Si precisa però che l’eventuale discrezionalità lasciata dal legislatore nell’esercizio del potere sanzionatorio va necessariamente spesa dalla p.A. prima dell’irrogazione delle sanzioni. Si dimostra come questa prospettiva sia compatibile con i principi generali dell’illecito amministrativo, con la giurisprudenza europea e con la giurisdizione di merito attribuita, nella materia in esame, al giudice nazionale. Si chiarisce inoltre come il riconoscimento della natura amministrativa del potere sanzionatorio implica che ad esso si debbano applicare i principi generali del procedimento amministrativo e si mostra come valorizzando tali principi, in particolare il principio del giusto procedimento, ed applicando la normativa nazionale, più che l’art. 6 CEDU, sia possibile arrivare ad una procedura amministrativa sanzionatoria giusta ed equa.

Non è possibile, ancora oggi, definire con certezza il significato da attribuire al concetto di soggettività pubblica. In particolare, il dibattito sulla soggettività pubblica rappresenta una delle problematiche irrisolte del diritto amministrativo ed in cui sono presenti notevoli zone d’ombra. Ciò sembra ricordare la realtà pirandelliana del celebre libro “Uno, nessuno e centomila”, in cui l’autore siciliano ritiene che “una realtà non ci fu data e non c’è, ma dobbiamo farcela noi, se vogliamo essere: e non sarò mai una per tutti, una per sempre, ma di continuo e infinitamente mutabile”.Il ruolo che ha assunto il legislatore appare decisamente confuso, avendo contribuito esso stesso ad incrementare le incertezze attraverso interventi disomogenei e avendo creato modelli soggettivi profondamente differenti, accomunati solo dalla loro qualificazione formale, spingendosi, talvolta, a sovrapporre regole e principi appartenenti ad emisferi del diritto diversi.

Il volume, ripercorrendo il dibattito sulla c.d. giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, analizza la peculiarità dell’antico rimedio sia rispetto ai ricorsi amministrativi ordinari sia rispetto alla funzione giurisdizionale per collocarlo nel sistema come rimedio giustiziale. In particolare, inquadra il decreto decisoro tra le decisioni amministrative, avanzando, infine, una lettura che non ne esclude l’ottemperabilità.

Il volume analizza l’istituto della bonifica dei siti inquinati nell’ordinamento italiano in termini diacronici, al fine di meglio comprenderne la natura giuridica e le modalità attraverso le quali lo stesso è giunto ad assumere l’odierna prospettazione sul versante degli strumenti posti a presidio dell’ambiente. Al contempo, accanto al versante strutturale e procedimentale della bonifica, l’attenzione è rivolta ai criteri di iscrizione delle relative responsabilità nonché ai profili di giustizi abilità delle pretese, eventualmente scaturenti nella procedura in esame.

L’approdo al riconoscimento del nesso funzionale tra fondazioni di origine bancaria, libertà sociali e sussidiarietà orizzontale, se per un verso ha consentito di dare una collocazione chiara all'operato delle Fondazioni di origine bancaria nell'ambito della sussidiarietà, per altro verso ha però fatto emergere il rischio che un nesso del genere poteva assumere una veste solo teorica caricata di valori ideologici. Ad evitare un esito del genere il lavoro di ricerca ha cercato di seguire un approccio metodologico che, muovendo da un esame dell’operato sussidiario delle Fondazioni di origine bancaria, si è concentrato sullo studio dei modelli organizzativi e delle modalità operative adottati dalle Fondazioni, nello sviluppo e nella valorizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale. E tale approccio ha consentito di approdare ad una rilettura del principio di sussidiarietà in senso “territoriale”, e di individuare nelle Fondazioni di origine bancaria una “speciale” declinazione del principio di sussidiarietà.

La società mista per la gestione di servizi pubblici è uno schema giuridico noto e rinvenibile in diversi ordinamenti nazionali come forma di collaborazione pubblico-privato e, quindi, di partenariato tra enti pubblici locali e operatori economici; le soluzioni tecniche, soprattutto per la scelta del socio privato, inizialmente dipendevano dalle tradizioni differenziate dei singoli ordinamenti secondo un percorso, ancora attuale e non sempre lineare, tra il diritto pubblico e il diritto privato con obiettivi comuni. L'esame di alcune interessanti esperienze nazionali prima dell'analisi del "modello italiano" di società mista consente di acquisire il quadro generale delle questioni di fondo anche in relazione alle riforme degli enti territoriali nel contesto della crisi finanziaria economica.

Con l'obiettivo di promuovere una maggiore trasparenza nei rapporti tra amministrazione e privati, il legislatore, nell'ambito di un intervento volto a contrastare il fenomeno della corruzione, ha introdotto la possibilità di concludere il procedimento amministrativo mediante l'emanazione di un provvedimento in forma semplificata in caso di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda privata. La disposizione ha riacceso il dibattito sulla doverosità amministrativa e sulla sua configurabilità in concreto, invitando a una riflessione più ampia sull'impatto della novella sulla tradizionale ricostruzione del dovere di provvedere.

Lo studio analizza i caratteri fondamentali dei poteri di regolazione attribuiti all’amministrazione e considera le ragioni per le quali questi poteri possano essere considerati funzioni amministrative discrezionali (e non solo tecnico-discrezionali), come tali sottoponibili ad un sindacato di eccesso di potere ad opera del giudice. Ancora, viene presa in esame la tutela nei confronti di questa funzione di regolazione, attribuita in via esclusiva al giudice ordinario, che può valersi, nei confronti dell’amministrazione, di poteri di cognizione e di decisione straordinariamente ampi per il nostro sistema. A questo proposito, si considera se il legislatore italiano abbia elaborato, nella nostra materia, un modello di unificazione della giurisdizione costituzionalmente compatibile ed “esportabile” in altri ambiti dell’attività amministrativa.

Nella ricerca, l’incadidabilità, l’incompatibilità e l’ineleggibilità vengono lette alla luce delle interpretazioni dottrinali e della prassi giurisprudenziali (costituzionale, amministrativa e ordinaria). Si indaga su questioni di status, al fine di individuare l’esatta collocazione dogmatica della incandidabilità. L’istituto si è a lungo confrontato con le ragioni del garantismo ed ha assunto dimensioni nuove con la legge n. 190 del 2012 e con il d.lgs. n. 235 del medesimo anno. È inerziale che il binomio interprete/legislatore si dissoci in funzione di una attività proiettiva. L’interprete è l’erede del bilanciamento dei delicati interessi in gioco; il legislatore, a sua volta, è il custode del ripensamento dell’intera materia.

La crisi finanziaria ed economica manifestatasi nel 2008 ha evidenziato ancora una volta come il tema della finanza pubblica sia intrinsecamente connesso all’ordinamento costituzionale dei pubblici poteri al punto da determinare la forma di stato, la forma di governo e le forme di integrazione con altri ordinamenti. Attraverso lo studio dell’evoluzione della decisione di bilancio, il volume evidenzia le dinamiche innescatesi sul piano istituzionale, amministrativo e procedurale per effetto della nuova governance economica europea. Il potere di bilancio già in parte assunto dall’Unione europea è stato ulteriormente europeizzato e la funzione allocativa residuata finora agli Stati è ora ancor di più condizionata dalla disciplina relativa al coordinamento delle politiche economiche verso obiettivi comuni. Si è così realizzata una unione di disciplina fiscale che è maturata sulla base dei principi appartenenti agli ordinamenti costituzionali di cui si compone l’Unione, ma che pone la stessa e gli Stati nazionali di fronte a nuove sfide.