Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Dall’adozione del Codice dell’ambiente, nel 2006, fino a oggi, il numero di processi penali in materia ambientale è più che raddoppiato. Parallelamente, alla tradizionale regolazione amministrativa si è affiancata la previsione di specifici reati in materia ambientale. Il controllo del giudice penale sull’attività amministrativa diretta alla tutela dell’ambiente si è fatto più esteso e penetrante, e la tutela penale da accessoria a quella amministrativa è divenuta progressivamente più autonoma. Il rapporto tra potere amministrativo e azione penale, declinato nel senso che al primo compete il bilanciamento degli interessi, e alla seconda il compito di sanzionare le violazioni delle prescrizioni amministrative, è così messo in discussione: complici l’emersione della tutela ambientale come problema e valore globale, ma anche politiche carenti, una legislazione di emergenza e disfunzioni amministrative, giudici penali e procure si sono resi interpreti autonomi del valore della tutela ambientale, e guardiani creativi della stessa, finendo per sovrapporsi e sostituirsi all’amministrazione. Che mutamenti ha prodotto l’esercizio dell’azione penale sul potere amministrativo? Come è stato ridisegnato il perimetro di discrezionalità amministrava? La tutela dell’ambiente ne esce davvero rafforzata o, al contrario, indebolita e compromessa? Un intreccio, quello tra potere amministrativo e azione penale, spiegato a partire da alcuni casi emblematici – Ilva, Tirreno Power, Porto Tolle – che mostrano esiti diversi ma anche analogie ricorrenti; gli uni e le altre utili ad immaginare nuove soluzioni per un coordinamento più efficace delle tutele.

In un momento storico in cui l'attività normativa del potere esecutivo si espande ed emerge in numerosi campi l'esigenza di coniugare flessibilità e certezza del diritto, sono molte le prescrizioni, contenute in linee guida, circolari, piani anticorruzione, codici di comportamento e altri atti, destinate a regolare l'azione e l'organizzazione delle figure che compongono il sistema amministrativo italiano. Le c.d. norme interne amministrative sono alla base della gran parte delle trasformazioni che hanno coinvolto la pubblica amministrazione negli ultimi decenni. Questo studio monografico si propone di offrire una chiave di lettura del fenomeno, inquadrandolo nel nostro attuale ordinamento. Il lavoro intende affrontare due principali quesiti. Quale rilevanza nell'ordinamento giuridico generale è, oggi, da attribuire alle norme interne? Quale funzione esse sono legittimate a svolgere rispetto all'intervento del legislatore? L'indagine conduce a distinguere le norme interne intese nel senso tradizionale, ovvero con rilevanza esterna solo parziale, dalle norme interne dotate di piena rilevanza esterna, verificando altresì quali possano essere gli spazi riservati alla spontanea adozione di norme interne da parte dell'amministrazione.

La disciplina in materia di indennità e vitalizi-pensioni dei parlamentari è da anni terreno di un aspro conflitto politico e costituisce anche il punto di emersione di una pluralità di questioni, non affrontate o affrontate solo parzialmente: il conflitto di interessi, la limitata disciplina dell’ineleggibilità “d’affari”, nonché la scarsa tracciabilità dei rapporti economici intercorrenti tra parlamentari, rappresentanti dei gruppi di interessi, finanziatori e partiti/gruppi parlamentari. Al fondo della crisi che ruota intorno ai costi della politica si colloca l’esigenza di recuperare consenso e legittimazione, coniugando la libertà del mandato con il dovere di fedeltà alla Repubblica di chi è chiamato a rappresentare la Nazione. La strumentalizzazione in chiave anticasta del relativo dibattito lascia però impregiudicato il nocciolo della questione; è davvero giustificabile continuare a intendere l’autonomia costituzionale secondo una concezione tradizionale, inclusiva degli aspetti amministrativi e contabili? In un’ottica di effettiva razionalizzazione, il tema della regolazione della retribuzione dei parlamentari deve essere affrontato riscoprendo il senso dell’istituto nella sua dimensione costituzionale.

La dottrina giuridica si è sempre interrogata su quale debba essere il proprio oggetto e, di conseguenza, su quale ruolo assumere nella società e nelle istituzioni che essa esprime. Si tratta di una riflessione che in prima istanza coinvolge soprattutto gli studiosi dei poteri pubblici, e che nel contesto italiano costituisce una costante quasi formalizzata a partire, quanto meno, dal magistero di Vittorio Emanuele Orlando (1860-1952), cui si è soliti attribuire la fondazione di una moderna e autorevole scuola giuspubblicistica. È naturale, dunque, tornare a Orlando, specie nel momento presente, nel quale il dibattito sul metodo del diritto pubblico pare intrecciarsi a una diffusa consapevolezza sulla necessità di rispondere alle tante e profonde trasformazioni economiche e scientifico-tecnologiche che si sono affermate nel passaggio da un secolo all'altro. Anche il grande giurista siciliano, del resto, aveva vissuto una temperie analoga. Di qui deriva il rinnovato interesse per la sua poliedrica figura, non tanto allo scopo di rievocarne in modo anacronistico le teorie o gli insegnamenti: la finalità è capire se in quell'importante e cruciale itinerario di pensiero si possano scorgere le tracce per ritrovare, anche oggi, la via di una nuova spinta propulsiva, coordinata con le istanze del presente.

Le città europee dialogano tra loro? Esiste una politica urbana europea? E quali sono le modalità del suo funzionamento? Cosa può rappresentare la città per l’integrazione europea? Lo studio delle città dalla particolare angolazione del diritto europeo e delle politiche perseguite dalle istituzioni sovranazionali solleva numerosi interrogativi. Il volume si pone l’obiettivo di rispondere ad alcuni tra essi, concentrandosi in particolare sulla concreta individuazione di una European Urban Policy. Per descriverne l’operatività concreta si forniscono sia prove empiriche, anche tramite alcuni casi studio, sia teoriche. Grazie ai risultati, ne esce rafforzato il ruolo determinante degli attori urbani a beneficio del processo di integrazione continentale, orientato verso la legittimazione democratica. L’Europa delle città, risolvendosi nell’Europa del dove, offre, così, una chiave concettuale per emancipare dalla teoria dello Stato concetti tradizionali, ma pur sempre necessari, alla democrazia: territorio, comunità e cittadinanza.

Mentre gli spettri della crisi tornano ad agitarsi sull’Europa, la traiettoria dell’integrazione sembra ferma a un binario morto. Alla rivendicazione del primato del diritto dell’Unione si oppongono argomenti identitari che ne scuotono gli equilibri costituzionali. Si avverte l’esigenza di ricostruire un principio di diritto costituzionale europeo che declini i rapporti Stati-Unione secondo un alfabeto comune. Questo principio deve cimentarsi con l’insegnamento più alto delle costituzioni del dopoguerra: la centralità della persona nel suo diritto-dovere di auto-determinarsi, singolo e membro di una collettività di eguali. Il principio di essenzialità germoglia su un terreno che il pensiero costituzionalistico applicato a uno spazio aperto qual è l’Unione ha in apparenza trascurato: quello che lega tutela dei diritti e assetti istituzionali. Mirando ad assicurare l’eguaglianza di Stati e cittadini in seno all’Unione, sancita dagli articoli 4(2) e 9 del TUE, questo principio stabilisce che un atto giuridico dell’Unione non può rivendicare obbligatorietà là dove susciti un dissenso intollerabile, segno di carente auto-normazione e quindi d’inaccettabile diseguaglianza. La misura di tale dissenso è data dal rapporto fra due grandezze: l’interpretazione della base giuridica – il mandato istituito col conferimento – e l’invasività degli effetti prodotti, da valutare anche in relazione alla contiguità della materia con l’area dei diritti fondamentali.

Far chiarezza nella giungla delle agevolazioni fiscali è un’esigenza ripetuta in occasione di ogni nuova manovra economica. Ma quasi nulla si fa. Perché sono tante, si sono stratificate negli anni e nei decenni, alcune sono “europee” e altre appaiono essenziali per sostenere l’economia. Questo volume vuole provare a documentarle. Partendo dal dovere costituzionale di contribuire alle spese pubbliche, per arrivare ai vincoli europei, si prova a illustrare le principali questioni derivanti dalla storica stratificazione delle agevolazioni fiscali, dalle loro ricadute ambientali e dal loro impatto sul sistema economico.

Attraverso l’accrescimento della sostenibilità dello sviluppo europeo si concretizza la visione di un modello più coerente con la tradizione democratica europea, caratterizzata dalla garanzia dei diritti universali e dalla ricerca di equità sociale. Il saggio individua il ruolo del diritto amministrativo dell’ambiente, nazionale ed europeo, e i suoi mutamenti nell’assicurare il rafforzamento di tale modello. Il passaggio verso un modello più efficiente nell’utilizzo delle risorse a basse emissioni nocive, e quindi resiliente rispetto al climate change, costituisce la principale sfida, a livello internazionale, per conseguire una crescita economica sostenibile. Non si tratta, in realtà, di una riforma del modello attuale, ma di un vero e proprio cambio di paradigma, che impone mutamenti rilevanti nell’utilizzo delle risorse naturali, nella gestione dei rifiuti e nel ciclo di vita dei beni. Il nuovo paradigma viene qualificato, a livello nazionale ed europeo, come economia circolare, «un’economia industriale concettualmente rigenerativa che riproduce la natura nel migliorare ed ottimizzare in modo attivo i sistemi mediante i quali opera» (Fondazione Ellen MacArthur).

Sebbene l’unicità della Corte di cassazione costituisca un principio ritenuto acquisito dalla letteratura giuridica, il relativo conseguimento ha richiesto, in Italia, un percorso lungo e complesso, del quale finora non sono state completamente approfondite le molteplici implicazioni. Esse afferiscono sia al piano delle dinamiche interorganiche sia a quello della forma di Stato e, soprattutto, s’intrecciano con l’ambigua qualificazione del giudizio di legittimità, contraddistinto dalla perenne tensione tra soddisfazione dello ius constitutionis e garanzia dello ius litigatoris. Lo studio che si propone indaga, muovendo dalla dimensione storica, la complessità di questo principio attraverso le categorie del diritto costituzionale. Ciò offre una prospettiva inedita per contestualizzare l’iniziale scelta di conservare le Corti di legittimità preunitarie, comprendere le difficoltà sottese alla relativa unificazione, rileggere l’animato confronto svoltosi in Assemblea Costituente tra i sostenitori dell’unicità e quelli del pluralismo delle Cassazioni e, ancora, analizzare gli argomenti che negli ultimi decenni hanno rinnovato il dibattito sul tema. Esso, alimentato sia dalle pressioni regionalistiche sia dall’esigenza di individuare soluzioni capaci di superare le criticità del giudizio di legittimità, lascia a tutt’oggi aperti più interrogativi, la cui definizione sollecita l’attenta individuazione e, poi, il corretto bilanciamento di molteplici interessi costituzionalmente rilevanti.

La ricorrenza dei settant'anni della Costituzione italiana (1948-2018) induce a una lettura in parallelo del settantennio odierno con quello intercorso tra l’emanazione dello Statuto Albertino nel 1848 e il 1918, anno marcatempo, che in molti paesi europei segnò l’ultimo atto della lunga crisi dello Stato liberale. Nella prima parte del libro vengono presi in considerazione i corsi e ricorsi storici dei due settantenni, nelle loro similitudini e nelle loro differenze, dal punto di vista della storia delle costituzioni, della storia delle idee, della storia delle istituzioni, della storia dei riti. La seconda parte è dedicata a un’analisi in chiave storica e prospettica del costituzionalismo contemporaneo, con particolare attenzione a temi cruciali quali le idee costituzionali di Europa, l’uso della storia nella giurisprudenza costituzionale, le ultime parole della Costituzione e, guardando al futuro prossimo, il destino dei fondamenti della nostra Repubblica, a partire dal lavoro.

In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, e in particolare alla dirigenza? I direttori di alcuni dei più importanti musei pubblici del mondo non sono cittadini del Paese che li ospita. In Italia, la riforma del 2016 con cui è stato aperto il reclutamento dei direttori dei più importanti musei e siti archeologici ai cittadini stranieri è stata oggetto di accese critiche e di una dura battaglia giudiziaria. Come, quando e perché è stato introdotto il requisito del possesso della cittadinanza per accedere alla funzione pubblica? Il principio della libera circolazione dei lavoratori stabilito dall’Unione europea in che misura consente agli Stati membri di mantenere la riserva di posti a favore dei propri cittadini? Come si è adattato l’ordinamento italiano? Quali sono le reazioni negli altri Paesi? In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego e in particolare alla dirigenza?

Il costituzionalismo moderno si è affermato all'ombra di movimenti ideologico-politici che intendevano confinare i poteri privati nel mondo del mero fatto. Quando la globalizzazione ha permesso a tali poteri, soprattutto quelli economici, di aggirare i vincoli posti dagli Stati, gli strumenti del diritto costituzionale si sono mostrati inadeguati a inquadrarli e a consentirne un efficace governo. Prendendo l'impresa transnazionale come oggetto di indagine privilegiato, e rifacendosi a correnti del pluralismo giuridico, questo libro mira a un'analisi comprensiva delle più generali strutture costituzionali emerse dalla globalizzazione, e si propone quindi di ampliare le possibilità di inquadramento teorico della scienza costituzionalistica. In secondo luogo, lo studio offre spunti preliminari per le applicazioni dei modelli proposti. Contro-limiti, effetto orizzontale dei diritti fondamentali, diritto di resistenza e altri istituti sono i “luoghi” dove le analisi teoriche sono messe alla prova, al fine di riannodare le fila tra potere e responsabilità.