Giuffrè: Saggi di diritto amministrativo

Dai golden powers, alla protezione delle infrastrutture strategiche fisiche e cibernetiche; dal “congelamento” dei beni degli oligarchi stranieri, alla segretezza e all'intelligence economiche: in questi e in altri campi la necessità di tutelare l'integrità della Repubblica dalle più varie minacce interne ed esterne giustifica poteri governativi che paiono somigliare a una concreta mano invisibile dello Stato sul mercato. In questo contesto, il presente lavoro è finalizzato a indagare come la funzione statale di tutela della sicurezza nazionale possa incidere sul mercato e alla luce di quali presupposti, limiti, controlli e tutele; ciò affinché sia garantito il rispetto dei diritti degli operatori economici (e di tutti i potenziali interessati compresi gli altri Stati) e, in via più generale, siano scongiurate le conseguenze nefaste di un'irragionevole perturbazione del mercato dalla quale deriverebbe un paradossale aumento dell'insicurezza.

I poteri pubblici si trovano spesso ad affrontare problemi complessi, che richiedono un'azione coordinata in vista del conseguimento di obiettivi comuni nell'interesse pubblico. Come si origina il coordinamento tra poteri pubblici e quali ostacoli vi si frappongono? In che modo è esso facilitato o imposto dai vari ordinamenti e con quali risultati? Quali ne sono i principali attori istituzionali e di quali strumenti giuridici si avvalgono? Qual è la natura giuridica del coordinamento e come si rapporta rispetto ad altri istituti pubblicistici? Esiste un modello ideale di coordinamento e quali interventi sarebbero necessari per realizzarlo?

Gli enti funzionali al perseguimento di interessi pubblici si sono moltiplicati negli ultimi anni. Al fianco delle pubbliche amministrazioni nazionali e locali operano stabilmente agenzie, enti pubblici associativi, associazioni private di enti pubblici, enti pubblici economici, società a partecipazione pubblica, fondazioni di origine pubblica o in controllo pubblico. Si tratta di migliaia di enti e soggetti che lo Stato fatica a coordinare, indirizzare o controllare. Tale frammentazione organizzativa si riverbera sul regime giuridico applicabile, caratterizzato da continue ibridazioni tra diritto amministrativo e diritto privato. Gli enti funzionali sono istituiti per scopi diversi e svolgono differenti attività. Ma presentano tratti comuni? E in che cosa il fenomeno si distingue da quello delle «amministrazioni parallele» del passato? Allo scopo di tenere sotto controllo taluni aspetti della vita di tali enti, si moltiplicano le qualificazioni strumentali, come l'in house e l'organismo di diritto pubblico. E si moltiplicano le discipline speciali, come in tema di selezione e gestione del personale e di responsabilità, che ne scompongono ancora di più il regime giuridico. Infine, un interrogativo di fondo: lo Stato governa o finisce vittima del fenomeno della «disaggregazione amministrativa»?

L'audiovisivo costituisce un'area strategica per l'Italia, rappresentando al contempo un'industria fondamentale per la crescita economica del paese e un importante settore culturale. Come evidenzia la Commissione Europea, i prodotti audiovisivi non sono solo “beni economici che offrono notevoli opportunità̀ per creare ricchezza e occupazione”, ma anche “beni culturali che rispecchiano e modellano le nostre società̀”. Proprio la dimensione culturale del settore spiega perché́ gli Stati europei possano – entro certi limiti –sostenere le attività̀ audiovisive, in deroga al divieto di aiuti di Stato suscettibili di distorcere e compromettere la concorrenza nel mercato interno. Questo libro riguarda lo Stato italiano come promotore del cinema, il segmento del settore audiovisivo che include le opere destinate alle sale cinematografiche. Con uno sguardo che attraversa passato, presente e futuro, e tramite un confronto con la Francia, il lavoro ricostruisce le funzioni cui lo Stato promotore di cinema adempie, i principi che guidano la sua azione, così come l'organizzazione, gli strumenti e le procedure che adotta a tal fine. Il libro evidenzia, inoltre, effetti, problemi e ambiguità̀ che scaturiscono dall'impianto dell'attività̀ di promozione, offrendo una prospettiva nuova su come lo Stato influenza le condizioni in cui le opere culturali vengono create, distribuite e fruite. L'obiettivo ultimo è contribuire allo sviluppo di una nuova area di ricerca, il diritto pubblico dell'audiovisivo, cui afferiscono molteplici interventi normativi che nel loro insieme danno luogo ad un quadro articolato e complesso.

Cos'è il Green New Deal e come incide sulle amministrazioni e sul diritto amministrativo? È una strategia di politica economica dell'UE, ma anche di altri Paesi; è un insieme di politiche pubbliche in parte già operative e vincolanti; è un progetto di riforma, che combina crescita economica e tutela dell'ambiente, integrando anche altri beni giuridici. Il Green New Deal è tutto questo e molto altro. Ad esempio, serve a definire la cornice e gli obiettivi di norme e provvedimenti che limitano, indirizzano e condizionano le azioni di soggetti pubblici e privati verso finalità ecologiche. Le pubbliche amministrazioni, quindi, chiamate a renderlo effettivo, coinvolgono individui e imprese, come attuatori e co-regolatori, in un'«amministrazione circolare». Sebbene gli obiettivi siano comuni e sovranazionali, la loro attuazione mette al centro gli stati e gli enti subnazionali: il sistema è policentrico e frammentato e favorisce la governance locale. Infine, i poteri pubblici indirizzano e funzionalizzano gli operatori privati, conformandone le attività e le scelte imprenditoriali a fini ecologici. Si modifica il diritto amministrativo e le azioni delle amministrazioni a tutela dell'ambiente e del clima; e non solo. Il disegno è radicale e innovativo, con nuove finalità, ma presenta altresì tratti di continuità o di evoluzione di istituti già presenti nell'ordinamento.

Le opere d'arte sono beni particolari dal punto di vista del diritto amministrativo: le norme che ne regolano la circolazione internazionale devono tener conto di una doppia natura, quella che le vede oggetto di scambi commerciali ma, al contempo, estranee da alcune regole del commercio internazionale. In un siffatto contesto, le modalità con le quali definire l'estensione del controllo sull'esportazione di questi beni pone lo Stato davanti a dei dilemmi di natura giuridica, politica e valoriale. Il presente volume ricostruisce, da un punto di vista storico e comparato, una delle più antiche funzioni amministrative volte alla definizione e alla tutela del patrimonio culturale nazionale mettendo in luce affinità e differenze (tanto giuridiche, quanto politiche) tra tre diversi sistemi di controllo: quello italiano, francese e quello inglese. Tema centrale di questa trattazione riguarda l'esplicarsi di un potere autoritativo in capo allo Stato che vede, come conseguenza, la contrazione del diritto di proprietà del privato in virtù di un ‘interesse generale'. Quali sono, quindi, le ragioni di fondo che determinano la necessità del controllo statale sulla movimentazione dei beni avente un interesse culturale? In che modo, dal punto di vista dell'organizzazione amministrativa, si garantisce il concretizzarsi di questo potere autoritativo e, infine, quale è il ruolo affidato al giudice nel rivedere le decisioni adottate dall'amministrazione nel negare l'autorizzazione alla fuoriuscita di un'opera d'arte al di fuori dei confini nazionali?

Il tema dei controlli sull'uso delle risorse pubbliche è tra i più dibattuti nel sistema giuridico italiano. Interventi normativi, raccomandazioni di istituzioni ultra-statali, decisioni giudiziarie: non c'è questione di interesse pubblico che non abbia relazione con esso. Questo libro analizza le ragioni dei controlli, la loro articolazione in attività, misure ed effetti, le relative disfunzioni in rapporto al sistema amministrativo, giungendo, in conclusione, a riconoscere che essi svolgono la generale funzione di "stabilatore" nei rapporti tra Parlamento, governo e pubblica amministrazione.

I diritti oltre lo Stato condizionano numerose componenti dell'amministrazione nazionale, come il procedimento, l'uso del potere, la discrezionalità. Penetrano negli ordinamenti statali attraverso schermi legislativi fragili o assenti. Si intrecciano con i diritti nazionali. Risolvono i conflitti che si presentano nel dispiegarsi dell'attività amministrativa. Compongono un corpo di principi e regole per le autorità domestiche disancorato dalla statualità. Cosa accade quando l'amministrazione viola tali norme? Si modifica o rimane indifferente il regime degli effetti dell'atto invalido? Sono diversamente dosati i valori giuridici della stabilità e della certezza? Quanto e come incide il fatto che la legalità oltre lo Stato sia protetta da un sistema di garanzie in cui corti giudiziarie, al di fuori dei confini nazionali, conoscono dei diritti ultrastatali e assicurano ad essi tutela?

Secondo un'antica e consolidata prassi interpretativa, lo Stato aveva modi propri di usare e disporre dei beni, modi proprio di contrattare e modi propri per pagare. Di conseguenza, godeva di privilegi nell'esecuzione delle proprie obbligazioni ed, in particolare, poteva pagare quando e come credesse. Nonostante il progressivo superamento di tali posizioni, la pubblica amministrazione rimane una cattiva pagatrice ed il legiaslatore continua a creare nuove forme di privilegio. Quali sono le ragioni che giustificano tali privilegi? Quali i limiti? In che misura il principio del contenimento della spesa pubblica li determina o li giustifica? Quali riflessi sugli sviluppi del diritto amministrativo?