Libri di Fabio Merusi

Il volume raccoglie gli atti del Convegno che si è svolto a Pisa il 14 e 15 giugno del 2018, in occasione del centenario dalla pubblicazione de L’ordinamento giuridico di Santi Romano. La scelta dell’Università di Pisa e del tema del Convegno da parte di Alberto Romano, non è stata casuale ma trova fondamento nel fatto che Santi Romano, durante il percorso della sua brillante carriera accademica che lo ha visto presente in molti Atenei italiani, ha insegnato nella facoltà giuridica pisana ricoprendo anche la carica di Preside, e pubblicando nel 1918 L’ordinamento giuridico, l’opera che più delle altre è ritenuta l’espressione del suo pensiero giuridico.

Questo saggio si interroga sullo stato del principio di legalità (quello che informa l'attività della pubblica amministrazione ed è il pilastro del diritto amministrativo) nella vita del nostro ordinamento. L'autore individua alcuni "attentati" a quel principio, in particolare nel rapporto fra potere legislativo e potere esecutivo, dove il primo tende a sostituirsi al secondo. Dovendo distribuire risorse rese scarse dai patti di stabilità comunitari, il Parlamento cede spesso e volentieri alla tentazione delle leggi-provvedimento, destina cioè direttamente le risorse saltando l'intermediazione della PA, venendo meno al principio della imparzialità amministrativa. Costretto a privatizzare sempre per rispettare i patti di stabilità, il Parlamento cerca di non perdere la "presa" su organizzazioni che, almeno formalmente, ha privatizzato, inventandosi il "diritto privato speciale", una sorta di riserva di potere ancora pubblico nascosto sotto apparenti rinvii all'autonomia privata. Ulteriori attacchi alla legalità amministrativa, e perciò alla garanzia del cittadino, vengono ormai da più parti: oltre che dal legislatore, dagli interpreti che teorizzano improponibili sistemi alternativi o che dissimulano dietro teorie "più avanzate" la ricomparsa di poteri liberi, e perciò arbitrari, e anche da qualche giudice (con particolare frequenza quello penale), che anziché ergersi a custode della legalità preferisce sostituirla con una sua "legalità" alternativa.

Gli “itinerari” descritti nel libro illustrano le vicende del contenzioso del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione, dalla legge sulla unificazione amministrativa nazionale del 1865, fino al 2010, data di emanazione del codice del processo amministrativo. Vicende tormentate quelle dei rapporti del cittadino con la Pubblica Amministrazione. Un rapporto cominciato male, con un equivoco. Con i padri risorgimentali che credevano di essere liberali e invece di “abolire” il preteso arbitrio del potere sovrano “restaurarono” il “libero arbitrio” del potere esecutivo. Un rapporto continuato con due compromessi “politici” che hanno tentato di far convivere il passato errore con le esigenze di giustizia del cittadino, aggiungendo un nuovo giudice a quello individuato nel 1865. Un “itinerario” non solo legislativo, ma anche giurisprudenziale che descrive come giurisprudenza e dottrina abbiano via via cercato di rimediare ai negativi effetti della innaturale convivenza di due giudici fra di loro incompatibili.

Regolano, vigilano, sanzionano, autorizzano; talvolta sono invocate, ma più spesso sono criticate e giudicate "irresponsabili". Ma cosa sono veramente le autorità indipendenti? E a cosa servono questi organismi anomali che hanno rappresentato uno dei principali fenomeni di trasformazione dello stato amministrativo italiano? Dall'Antritrust alla Consob, all'Autorità garante per la comunicazione o per la privacy, ciascuna è dotata di una diversa fisionomia organizzativa, ma tutte hanno una caratteristica comune: neutralità e indipendenza dal potere politico. Gli autori, dopo aver sgombrato il campo dalle false autorità indipendenti, fanno ordine in questa disciplina complessa, regolata da norme talvolta frammentarie e confuse: raccontano la storia delle autorità indipendenti, ne chiariscono i rapporti con le altre istituzioni dello stato, spiegano le ragioni dei loro privilegi e il ruolo della normativa comunitaria; infine si interrogano sul loro futuro in una prospettiva in cui la Comunità europea andrà sempre più regolamentandone i poteri.

Basta entrare in un ufficio pubblico per precipitare nella dura realtà del "vero" diritto amministrativo, di quello che tutela le pretese del cittadino col principio di legalità. Mai come ora la legalità amministrativa risulta instabile nella disciplina legislativa, nella creazione giurisprudenziale e nelle decostruzioni dottrinarie. La Corte di Giustizia della Comunità europea ripete ormai da tempo che le norme da applicare debbono essere derivati, conseguenze, del principio di certezza. Ma se si guarda all'ordinamento italiano il potere esecutivo appare sempre più dissolto in una pluralità di poteri che agiscono confusamente e in maniera apparentemente irrazionale, e quelli che si delineano - afferma l'autore nella sua lucida analisi - sono ancora una volta "sentieri interrotti" della legalità.

Dall'editto di Diocleziano fino ai più recenti provvedimenti nazionali ed europei molti hanno tentato di domare le crisi economiche. I saggi che si sono riuniti nel volume insistono invece su quello che non è stato ancora fatto per "domare" l'attuale crisi economica mondiale, europea e nazionale. Quella mondiale diventerà endemica se non si reciderà il rapporto banca-finanza, vietando la cartolarizzazione del rischio di credito e la costituzione di banche fantasma. Dal canto loro anche le crisi economiche europea e nazionale diventeranno endemiche se la Banca centrale europea non sarà legittimata a manovrare, ampliandola, la base monetaria e, in ambito nazionale, se non verrà attivata una procedura di rientro del debito pubblico storico. Diocleziano sognava di domare le crisi economiche con la stabilità dei prezzi imposta con un editto: moderni strumenti di diritto pubblico (il c.d. triangolo magico) possono realizzare il suo sogno.

Il volume contiene una serie di saggi sulle origini, spesso dimenticate, del principio di legalità amministrativa nell'ordinamento italiano e sui possibili esiti futuri di alcune fra le sue più controverse applicazioni, dal debito pubblico ai più recenti "abusi" dell'abuso delle società partecipate da parte degli enti locali. Si dimostra come la legalità del passato abbia condizionato il presente e, sulle soluzioni del futuro, si fanno alcune profezie.