Libri di Alfredo Marra

L’ipotesi da cui muove la ricerca i cui esiti sono raccolti nel presente volume è che l’Università italiana stia attraversando un periodo di profondi cambiamenti. È ben vero che da almeno un trentennio tutti i sistemi di istruzione superiore, e massimamente quelli dei paesi europei, sono segnati da profonde trasformazioni. Com’è vero che il sistema di istruzione superiore italiano non rappresenta certo un’eccezione a questa tendenza. Quelle trasformazioni, tuttavia, sono state soprattutto l’effetto di una serie di riforme legislative che si sono susseguite a ondate nei diversi paesi e che si fondavano sull’impiego di identici strumenti di politica pubblica: una maggiore verticalizzazione del potere all’interno degli atenei (governance), un finanziamento statale basato almeno in parte su meccanismi di tipo competitivo, un’accountability istituzionale fondata su meccanismi di accreditamento e valutazione. In Italia, come noto, queste riforme, avviate alla fine degli anni Ottanta del secolo scorso, hanno trovato un più maturo compimento nella grande riforma del 2010. Sull’impatto della riforma del 2010 e sui suoi effetti esistono ormai molti contributi, non soltanto di carattere giuridico. Anche l’Osservatorio sull’Università vi ha dedicato una specifica ricerca, a dieci anni dall’entrata in vigore della legge Gelmini, evidenziando in particolare l’apporto che alla sua attuazione ha dato la giurisprudenza, in particolare quella amministrativa. I cambiamenti di cui si occupa questa ricerca, invece, sono di diverso genere, anzitutto in ragione della loro origine. Essi non sono dovuti a nuove riforme legislative, meno che mai di carattere generale, anche se diviene sempre più urgente nell’attuale periodo storico un processo di semplificazione a livello normativo che porti finalmente alla redazione di un testo unico in materia universitaria. Per un verso, le trasformazioni qui oggetto di attenzione e riflessione solo in minima parte sono riconducibili all’impianto della legge n. 240/2010, di cui costituiscono a volte un effetto di lungo periodo. In questo caso i cambiamenti, un tempo sottotraccia, divengono ora visibili perché raggiungono l’estremo delle implicazioni di un modello di conformazione cui il vecchio sistema universitario aveva finora resistito (basti pensare, tra le tante di queste implicazioni, all’ossessività burocratica). Per altro verso, i cambiamenti in atto appaiono piuttosto la conseguenza di due eventi di carattere eccezionale avvenuti negli ultimi anni. Ci si riferisce, com’è ovvio, da un lato, alla pandemia da Covid-19 e alla successiva crisi economica che da essa è scaturita e, dall’altro lato, al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr). Si tratta di cambiamenti imponenti, indotti da circostanze esterne che hanno sottoposto e soppongono l’Università a molteplici stress tests, per superare i quali è richiesta capacità di adattamento e di reazione. Se la pandemia è stata un accadimento epocale imprevisto e imprevedibile che ha generato una rete di emergenze, il Pnrr ha permesso inusitate iniezioni finanziarie una tantum e in un arco temporale relativamente breve, per dare una spinta, una sorta di primo shock positivo, alla ripresa della produttività economica, all’innovazione, alla mobilità sociale e all’inclusività.

Quando le strategie di prevenzione della corruzione intercettano la galassia universitaria le problematicità tipiche della relativa disciplina (rischi di formalismo, di burocratizzazione e di amministrazione difensiva) sono doppiate da ulteriori, più specifiche criticità. L’Università è una Pubblica Amministrazione del tutto particolare. Dispone di autonomia costituzionalmente garantita (art. 33, ultimo comma, Cost.), la quale soffre di fronte a rigide imposizioni esterne, specie se provenienti da altre amministrazioni che si collocano al di fuori del circuito democratico-rappresentativo, come lo è l’Autorità Nazionale Anticorruzione. È chiamata istituzionalmente a svolgere un’attività libera (“l’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, stabilisce solennemente il comma 1 dell’art. 33 Cost.) e composita, in quanto è attività sia di ricerca, sia di insegnamento, sia di terza missione (“luogo di apprendimento ed elaborazione critica delle conoscenze” che opera “combinando in modo organico ricerca e didattica, per il progresso culturale, civile ed economico della Repubblica”, recita l’art. 1, comma 1, della legge Gelmini). Abbraccia una forza lavoro oltremodo eterogenea, che in parte è contrattualizzata, in parte è ancora sottoposta al regime di diritto pubblico (professori e ricercatori universitari). È difficilmente riconducibile a sistema unitario e integrato, articolandosi in una molteplicità di modelli organizzativi, che spaziano dalle Università statali alle Università non statali che assumono la forma giuridica di società di capitali con scopo di lucro.

«La legge n. 240/2010 è una delle poche leggi organiche che hanno interessato l'università lungo tutta la storia dello Stato italiano. In precedenza, soltanto la legge n. 168/1989 e, ancor prima, la riforma Gentile del 1923, avevano avuto l'ambizione di porsi come leggi di riforma dell'intero sistema, mentre per il resto gli interventi del legislatore sono sempre stati — e ancora attualmente sono — frammentari e occasionali. È del tutto fisiologico quindi che, subito dopo l'entrata in vigore della legge Gelmini, i contributi offerti dalla scienza giuridica siano stati particolarmente abbondanti'. Tuttavia, come accade di frequente anche in altri settori dell'ordinamento oggetto di riforme legislative, gli studi giuridici sull'università si sono concentrati prevalentemente sull'analisi esegetica delle nuove norme, mentre una minore attenzione è stata riservata a ciò che è venuto dopo. Per quanto concerne l'università, in particolare, risulta ancora del tutto inesplorato quel vasto campo d'indagine rappresentato dalla fase dell'implementazione della riforma ad opera dei singoli atenei. Si tratta di un'indagine fondamentale se si vuole davvero comprendere l'effettiva portata della riforma, che cosa di essa abbia funzionato o non abbia funzionato e per quali ragioni...» (Dall'Introduzione)

Nell'ultimo decennio l'Università italiana è profondamente cambiata, tanto a livello di sistema quanto di singole istituzioni accademiche. Per comprendere direzione e misura del cambiamento risulta di centrale importanza tornare a riflettere sul concetto di autonomia universitaria. È quanto si è cominciato a fare, attraverso gli interventi di qualificati studiosi di diversi ambiti disciplinari, nel convegno promosso dall'Osservatorio sull'Università su L'autonomia universitaria del nuovo millennio.

Ciò che ci si propone nel testo “L'amministrazione imparziale” di Alfredo Marra, è innanzitutto cercare di descrivere com’è, attualmente, l’amministrazione e quale sia il suo volto oggi. In tal modo, in esito ai risultati dello studio si potranno distinguere “i mali che sono espressione di una condizione permanente” e che non possono essere curati, dai “mali che sono curabili e vanno curati”. In questa sede ci si concentrerà esclusivamente sulla tensione tra amministrazione apparato servente del Governo e amministrazione autocefala. Il tema di indagine, dunque, è quello dell’imparzialità e, ancor più limitatamente, dell’imparzialità nell’organizzazione amministrativa come fattore di legittimazione autonoma dell’amministrazione. La ragione di tale scelta risiede nella constatazione che il principio di imparzialità nell’organizzazione amministrativa ha conosciuto negli ultimi venticinque anni uno sviluppo inedito. Non a caso, mentre per lungo tempo l’imparzialità è stata al centro dell’attenzione degli studiosi soprattutto sul lato dell’azione amministrativa, più recentemente l’attenzione si è decisamente spostata sui profili di organizzazione. Sul fronte della riflessione scientifica, mentre non mancano contributi sul principio di imparzialità in senso oggettivo (distinzione/separazione tra politica e amministrazione), si registra una minore attenzione riguardo all’imparzialità soggettiva, sebbene vi siano alcune rilevanti eccezioni. Su questo secondo versante, peraltro, proprio l’avvio dell’attività dell’Autorità Nazionale Anticorruzione e, di conseguenza, il formarsi di una prima giurisprudenza sugli atti dell’Autorità, suggeriscono prospettive di indagine del tutto nuove in settori dell’ordinamento fin qui largamente inesplorati. Soprattutto, poi, nella riflessione dottrinale manca in assoluto uno studio che prenda in considerazione, contestualmente, entrambi i versanti dell’imparzialità nell’organizzazione amministrativa per valutarne non solo il grado di attuazione, ma anche gli effetti derivanti dal combinarsi delle due diverse prospettive. Il presente saggio, dunque, si propone di offrire un contributo per cercare di colmare, almeno in parte, questa lacuna.

Il termine di decadenza riveste un ruolo fondamentale nel sistema delle tutele giurisdizionali amministrative sotto un duplice profilo: per un verso il termine costituisce un momento cruciale di intersezione tra diritto amministrativo sostanziale e processuale; per altro, esso rappresenta il punto di equilibrio tra l'esigenza della certezza dei rapporti giuridici di diritto amministrativo e l'esigenza della giustizia di cui i privati sono portatori nei confronti della pubblica amministrazione. Il libro affronta i principali profili problematici connessi alla previsione di un termine di decadenza per l'esercizio dell'azione dinanzi al giudice amministrativo, con particolare attenzione all'azione di annullamento. Malgrado la più ampia gamma di azioni esperibili, infatti, l'azione costituiva - e con essa il termine di decadenza - resta saldamente al centro del processo amministrativo.