Libri di Rosamaria Frunzi

Esistono almeno tre strategie "normative" per prevenire la corruzione negli appalti pubblici. In primo luogo, l'utilizzo di norme generali che impongono obblighi ai soggetti pubblici e privati che negoziano e concludono contratti. Tra questi, gli obblighi di astensione per i funzionari pubblici in caso di conflitto d'interessi, gli obblighi di disclosure, di trasparenza, i modelli organizzativi degli enti di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, i codici di condotta. In secondo luogo, l'utilizzo di norme settoriali per innalzare il "costo" della corruzione: ad esempio, la compressione della discrezionalità della stazione appaltante riguardo ai criteri di scelta del contraente, i limiti imposti all'utilizzo del subappalto e la regolazione del mercato dei sub affida-menti, l'apertura (eventuale) a più concorrenti degli appalti secretati, il ricorso contingentato alle varianti in corso d'opera, la predisposizione di "liste bianche" di fornitori presso gli uffici territoriali del governo e così via. Infine, annoverabili tra quelle a contenuto e ambito di applicazione generale, le norme sulla formazione etica dei dirigenti pubblici.

Il lungo percorso che ha condotto all'adozione del nuovo pacchetto di direttive per la regolamentazione delle telecomunicazioni è ricco di intrecci con gli sviluppi interni in tema di organizzazione amministrativa. Adottando una metodologia fondata sull'analisi diacronica dei rapporti fra i due ordinamenti (interno e comunitario) appare possibile concludere che a un'iniziale fase caratterizzata da un'ampia autonomia istituzionale, per cui l'indipendenza delle ANR delle telecomunicazioni appare in buona misura estranea al diritto comunitario, succede un movimento di ampliamento della sfera del diritto comunitario, per cui anche il connotato dell'indipendenza finisce per formare l'acquis communautaire del settore. Allora, partendo dal concetto d'indipendenza delle autorità di settore, con il presente libro si è sottoposto a sottile analisi il punctum controversum concernente l'origine comunitaria o meno di tale connotato di indipendenza.

Il potere delle Autorità amministrative indipendenti di prescrivere regole generali e astratte, idonee a innovare l’ordinamento giuridico e a trovare applicazione in una serie indeterminata di fattispecie, appartiene senza dubbio al novero delle fonti di produzione giuridica. Si tratta di regolamenti esecutivi o di attuazione, se la materia è disciplinata dalla legge; altrimenti, di regolamenti indipendenti. Le maggiori criticità riguardano le norme a rilevanza esterna disciplinanti rapporti intersoggettivi. Invero, l’analisi della relazione assolutamente atipica tra legge ed atti delle autorità amministrative indipendenti si inscrive in un orizzonte di studio molto ampio e articolato. Il presente contributo è l’occasione per una rinnovata riflessione sui compiti delle Autorità e sull’incremento degli stessi, anche in difetto di plausibili ragioni che possano giustificarlo, e sugli eventuali rischi insiti di un’allocazione di pregnanti funzioni, che incidono sui diritti dei cittadini, in capo ad entità non riconducibili ai poteri costituzionalmente previsti.

Il contributo si sofferma sulla delicata questione relativa alla possibilità di riconoscere la titolarità, in capo alla P.A., dei cd. poteri impliciti. Più si ritiene che la legge debba necessariamente regolare le modalità di estrinsecazione del potere amministrativo, maggiormente il ricorso a poteri non previsti ex lege potrebbe essere censurato. Nell'ottica in cui il legislatore si limiti, invece, unicamente a descrivere il potere in chiave di lettura teleologica, certamente sono da ammettersi manifestazioni implicite. I numerosi dubbi che peculiarizzano la materia giustificano lo sforzo ermeneutico che l'interprete deve profondere, trattandosi, indiscussamente, di una teorica dai contorni complessi ed enigmatici.

Il contributo si incentra sulla rilevanza delle Autorità amministrative indipendenti, aventi il fine precipuo di tutelare settori ritenuti sensibili dal legislatore, la cui cura richiede uno spiccato tecnicismo, unito a indipendenza e neutralità. Trattasi di organi amministrativi legittimati, altresì, all'esercizio di poteri regolamentari, contenziosi, paragiurisdizionali, oggetto di diversificazione a seconda delle specifiche esigenze di tutela del settore cui sono preposti. Nel corso della trattazione si vedrà come le peculiarità delle Autorità si incentrino con differente intensità sul piano soggettivo-organizzativo e su quello oggettivo-funzionale.